O governo federal publicou, no último dia 22 de maio, o Decreto 12.466/2025, que promoveu um aumento significativo nas alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF). A medida, que entrou em vigor imediatamente, provocou forte reação do mercado financeiro e do setor produtivo, levando o governo a recuar parcialmente menos de 24 horas após a publicação.
Entre as principais alterações, destacou-se o aumento da alíquota de IOF para operações de crédito de pessoas jurídicas, que passou de 0,38% para 0,95%, com teto de 3,95% – um aumento superior a 100% em determinadas hipóteses. O texto também incluiu operações de “risco sacado” no campo de incidência do IOF/Crédito e criou nova hipótese de tributação em câmbio para remessas ao exterior com finalidade de investimento.
A reação negativa do mercado foi imediata, especialmente em relação à incidência de IOF sobre transferências relativas a aplicações de fundos no exterior. Diante disso, o governo revogou parte das mudanças ainda na noite do dia 22, restaurando a alíquota zero para aplicações de investimentos de fundos nacionais no exterior e mantendo a alíquota de 1,1% para remessas de pessoas físicas destinadas a investimentos.
Para compreender a controvérsia em torno dessas alterações, é necessário entender a natureza jurídica e a finalidade do IOF no sistema tributário brasileiro. O Imposto sobre Operações Financeiras está previsto no artigo 153, inciso V, da Constituição Federal, que atribui à União a competência para instituí-lo sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários.
Uma característica peculiar deste imposto está no §1º do mesmo artigo, que faculta ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas do IOF. Esta previsão constitucional representa uma exceção ao princípio da legalidade tributária estrita e às anterioridades de exercício e nonagesimal (90 dias), permitindo que as alíquotas sejam modificadas por decreto presidencial, com efeito imediato.
O Código Tributário Nacional, em seu artigo 65, e a Lei 8.894/94, no §1º do artigo 1º, estabelecem que essa prerrogativa presidencial está condicionada à realização de política monetária. Isso porque o IOF foi concebido originalmente com finalidade extrafiscal, ou seja, como instrumento de intervenção econômica e regulação do mercado financeiro, e não primordialmente como fonte de arrecadação.
A extrafiscalidade é, portanto, a principal finalidade de criação deste imposto, permitindo ao governo ajustar rapidamente as alíquotas para controlar fluxos de capital, regular o crédito e intervir no mercado de câmbio quando necessário. Esta característica justifica a flexibilidade constitucional concedida ao Executivo para alterar suas alíquotas sem necessidade de aprovação legislativa.
No entanto, o que se observa na prática recente é o uso crescente do IOF com finalidade predominantemente fiscal – arrecadatória. O próprio governo, ao anunciar as alterações, estimou arrecadar R 41 bilhões em 2026 com as medidas. Esta utilização do IOF como instrumento de reforço de caixa representa um desvio de sua concepção original e levanta questionamentos sobre a constitucionalidade das alterações promovidas por decreto.
Muitos juristas defendem que, quando o IOF é manejado com finalidade arrecadatória, sua majoração deveria ser promovida por meio de lei formal, submetida às vacâncias constitucionalmente impostas. Contudo, o Supremo Tribunal Federal tem adotado posição mais flexível, entendendo que a existência de finalidade arrecadatória não impede a constitucionalidade da majoração por decreto, como demonstrado em julgados recentes (RE 1.480.048/RS e RE 1.472.012/RS).
Para o agronegócio brasileiro, as alterações nas alíquotas do IOF representam um desafio adicional em um momento já marcado por dificuldades no acesso ao crédito. Embora o crédito rural tradicional tenha sido preservado, os impactos indiretos sobre o setor são significativos e preocupantes.
As Letras de Crédito do Agronegócio (LCAs), principal fonte de financiamentos rurais com juros livres no país, estão sob pressão direta. Com o aumento da alíquota de IOF para pessoas jurídicas, os bancos enfrentarão dificuldades crescentes para emitir esses títulos, o que pode resultar em menor disponibilidade de crédito e custos mais elevados para o produtor rural.
Mais grave ainda é o impacto sobre as cooperativas, verdadeiras espinhas dorsais do agronegócio em diversas regiões do país. Aquelas com operações acima de R$ 100 milhões por ano terão um aumento expressivo na alíquota, de 0% para 3,95%. Este custo será repassado aos cooperados, muitos deles pequenos e médios produtores que dependem dessas instituições para viabilizar sua produção.
O timing desta medida é particularmente inoportuno para o setor agropecuário. O agronegócio já enfrenta a escassez de recursos equalizados e a suspensão de novas contratações com juros subvencionados anunciada no início do ano. Agora, com o encarecimento do crédito, operações essenciais como financiamentos com recursos livres, antecipações de recebíveis e aquisição de máquinas com linhas comerciais se tornarão mais onerosas.
No médio prazo, o aumento do custo de capital poderá resultar em redução de investimentos, com produtores adiando a renovação de maquinário e implementos agrícolas, comprometendo a produtividade futura. As margens de lucro, já pressionadas pelos custos elevados de insumos, sofrerão pressão adicional, criando um cenário desafiador para a rentabilidade do setor.
Outro efeito provável é a aceleração da concentração no agronegócio. Pequenos e médios produtores, com menor capacidade de absorver custos adicionais, podem enfrentar dificuldades crescentes para se manter competitivos, levando a uma possível consolidação do setor nas mãos de grandes grupos.
O impacto não se limitará aos produtores diretos. Toda a cadeia do agronegócio sentirá o efeito cascata do encarecimento do crédito, desde fornecedores de insumos até processadores e exportadores. Em um cenário global onde concorrentes frequentemente contam com subsídios e condições favoráveis de financiamento, o produtor brasileiro enfrentará desafios adicionais para manter sua competitividade internacional.
O uso do IOF como instrumento de arrecadação, desviando-se de sua finalidade extrafiscal original, representa, portanto, não apenas uma questão jurídica controversa, mas também um risco concreto para um setor estratégico da economia nacional. O agronegócio brasileiro, responsável por aproximadamente 25% do PIB, precisará encontrar alternativas para mitigar estes impactos e manter sua capacidade produtiva em um ambiente cada vez mais desafiador.
Lucas Orione, Mestre em direito tributário pela PUC-SP. Especialista em gestão tributária pela USP-ESAQL. Professor de direito tributário na UNIC Beira-Rio e FAC-VG. Advogado, sócio do escritório Orione Advocacia
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